在這個資訊爆炸的數位時代，媒體的影響力日益顯著，但其中也存在著許多不實訊息的問題。這些不實訊息往往會對消費者、市場秩序、甚至整條供應鏈造成影響，因此有必要採取有效的管制措施。然而，在管制與言論自由之間，存在著一個兩難的挑戰，需要取得一個適當的平衡點。自律優於法律，結合多方利害關係人治理的模式，或許可以提供一些啟發，幫助我們找到一種既能防止不實訊息散布又能保障言論自由的有效管制方式。
本文將會探討目前我國電視媒體和網路媒體的自律規範，比較兩者之間的差異，然後分析目前網路媒體自律機制的不足之處，提出加強的方向。
撰文者：卓翊維 律師
我國有關媒體自律之治理制度
在網際網路數位時代來臨之前，有線及無線電視頻道為主要的大眾傳播媒介，倘若有不實訊息透過電視大量傳播，尤其如果透過具有一定公信力的新聞頻道進行傳播，則傳播幅度與其影響力所造成的不良影響恐怕難以估計，是以，就我國有關電視頻道媒體自律的管制進行考察，對於思考網際網路媒體的自律管制，應有參考作用。
(一)電視媒體的新聞自律規範
我國電視媒體主要受到《衛星廣播電視法》之規範，其中第 22 條規定：
「(第1項)製播新聞或其他經主管機關指定之衛星頻道節目供應事業，應建立自律規範機制，獨立受理視聽眾有關播送內容正確、平衡及品味之申訴。並應定期向主管機關提出具體報告，並將其列為公開資訊。(第2項)前項自律規範機制應報主管機關備查。」
同法第 58 條則規定罰則，處罰未依 22 條建立自律規範機制、定期向主管機關提出報告之頻道事業。同法第 27 條第 3、4 項更明揭自律規範機制與新聞事實查核原則的監督作用。
基於前揭《衛星廣播電視法》有關頻道業者建立自律規範機制的要求，由頻道業者組成的中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會，早於民國 95 年即通過《新聞自律執行綱要》(以下稱《綱要》)，且於 110 年為最近一次之更新，可見頻道業者仍有持續維護此一《綱要》，而非束之高閣。
而《綱要》於前言明揭：「本『新聞自律執行綱要』(以下稱綱要)內容係依據：衛星廣電事業基本法令、性侵害案件之法令規定、兒童福利及少年事件之法令規定、侵害名譽之法令規定、身心障礙者保護法，另外擷取學者專家、公民團體的意見及各國傳播媒體自律規範，並參酌衛星廣播電視新聞自律公約之精神，彙集耙梳而成。本綱要適用範圍為取得新聞類衛廣執照之頻道內容。」
《綱要》並於總則第一條即揭櫫衛廣法第 27 條第 3 項之法令規定，而針對兒童及少年、性侵害犯罪、自殺、災難等類型之新聞報導製作，訂明報導時應予遵守與避免之行為，譬如不得報導被害人之照片、影像、親屬關係等。
而就不實訊息之防杜，《綱要》總則第 1 條第 4 項規定：「新聞報導不得有下列情形之一：違反事實查證與平衡原則。」具體措施包括：
| 事實查核義務 | |
| 第6條 新聞報導應善盡事實查核責任。 | 媒體為社會公器，製播新聞時應基於 承擔公共責任及維護消費者權益之前 提，將事實查證理念落實⾄採、編、 播等環節，並明確責任歸屬。對於播 送之內容應⼒求證據充⾜、避免無根 據猜測，以確保產出內容的正確性。 |
| 第14條 電視媒體轉載網路新聞之相關製播處 理： | • 考量網路平台屬低度管制，引⽤ 網路資訊時，宜強化查證程序， 依據衛星公會新聞⾃律執⾏綱要 分則，善盡查證責任。 • 對於來⾃網路⽽來源不明的圖片 或影片，應注意是否經過變造、 拼湊、修改，必要時請影像處理 專家協助辨識。 • 製播網路來源新聞時，可參酌下 列原則，審慎篩選網路資訊來源 之網站：(1)查證該網站是否註 明資料來源之時間與地點。(2) 查證該網站資料最後更新時間。 (3)查證該網站是否定期更新。 (4)查證該網站之所有⼈是否為 具有公信⼒之專業⼈⼠。(5)透 過專業驗證網站，查證該網址之 基本註冊資料及 URL 網域相關 資料。 |
| 第18條 事實查核爭議之相關處理： | • 報導時應持質疑態度客觀檢視事 件訊息之正確性、合理性，妥就 消息來源、訊息內容正確性進⾏ 嚴謹之查證。 • 針對所有消息內容，包括網路資 料或外電消息，均應多⽅求證， 避免單⼀消息來源。 • 採訪時或採訪後宜留下記錄，並 保留查證過程資料以供事後查 驗。 |
| 第19條 第三⽅影⾳素材電視新聞製播處理⾃ 律規範 | 若以第三⽅影⾳素材畫⾯作為新聞線 索，應善盡查證責任，除了盡⼒連繫 或採訪到影⾳上傳者，也要注意消息 來源提供訊息之動機，並確認其真實 性、拍攝時間、地點等；媒體記者並 可視情況進⼀步挖掘事件的公共利益 意義，避免僅轉述引⽤第三⽅影⾳素 材畫⾯與資訊。 |
| 來源揭露義務 | |
| 第7條 錯誤報導更正處理。 | 報導若有錯誤發⽣應儘速更正，必須 依衛星廣播電視法第44條之規定，於 接到要求20⽇內，在同⼀時間之節 ⽬或廣告中加以更正。 |
| 協商及違規處理機制 | |
| 新聞⾃律協商機制 | ⼀、為強化⾃律新聞⾃律成效，⾃律 委員會將視實際需要，依下列⽅式啟 動協調機制： 1.⾃律委員認為需⾃律 作為之新聞事件，得主動提議協商， 經兩位以上委員（需為不同公司代 表）連署，啟動協商機制。 2.共同性 的新聞事件處理⽅式引發重⼤社會爭 議時，得由主委主動啟動協商機制。 ⼆、調機制由⾃律委員會執⾏秘書負 責聯繫，以「衛星新聞頻道新聞⾃律 協商機制啟動意⾒表」作為正式協商 紀錄，並送諮詢委員會暨主管機關 NCC 備查，協商內容得視需要發布 新聞。 |
| 違反新聞⾃律綱要之處理程序 | 當電視媒體違反前揭⾃律綱要時，主 任委員及⾃律委員得依⾃律協商機制 之⽅式啟動處理程序。處理程序經啟 動後，應將違反本綱要之相關事證提 報新聞⾃律委員會討論，並作成決 議。前項決議及處理⽅式應公佈於衛 星電視公會網站，並副知本會新聞諮 詢委員會，必要時得轉知國家通訊傳 播委員會。 |
簡單來說，目前電視頻道的自律規範主要是由同業公會的自律委員會負責，他們需要有能力和意願去執行這些規範，並且對特定的新聞進行檢討。
(⼆)網路業者的新聞⾃律機制
雖然網路媒體不在前揭《衛星廣播電視法》及《綱要》的規範範圍，⽽通訊傳播委員會提出的《數位中介服務法》及《數位通訊傳播法》草案，仍遲遲未通過⽴法，看似並無政府規範強制介入時，國際上有關打擊不實訊息 （disinformation）的風潮早已風起雲湧：在2019年6⽉21⽇，台北市電腦公會與 Facebook、Google、 LINE 、Yahoo奇摩、批踢踢實業坊等五⼤網路平台業者，共同發表《不實訊息防治業者⾃律實踐準則》（下稱「《實踐準則》」）， 第1條明揭該準則之⽬標為：
「結合台灣民間⼒量，依循⾺尼拉中介者責任原則 共同合作推動不實訊息防制機制並在不侵害⾔論⾃由基礎上積極提升政治廣告 透明度，建⽴查核機制，遏⽌惡意訊息傳播對公共安全、社會秩序及民主機制 造成危害。」
《實踐準則》
將不實訊息定義為「基於惡意欺騙公眾或創造不當經濟利益之⽬ 的，創造、散布可驗證的錯誤事實，或誤導性訊息，且有危害民主政治健全運 作，或公共安全之可能。」因此，不實訊息需同時具備三項要件：（1）主觀上具有惡意欺騙或創造不當經濟利益之意圖︔（2客觀上具有散布錯誤訊息之⾏ 為︔（3⾏為有危害公共安全或民主運作之結果。
採取的⾏動⽅針
前揭準則就不實訊息防治所採取的⾏動⽅針為：
- 根據相關國際經驗及國際 架構，持續更新不實訊息防制機制及防治散布之平台政策
- 建⽴標記或關閉虛假帳號之系統或規則，盡⼒避免濫⽤虛假帳號或透過不當⽅式所⼤量創設帳號的濫⽤活動所造成之危害
- 調整資訊提供的規則或管理模式，儘可能 降低不實訊息之出現或出現排序。
所採取的具體⾏動，以 LINE 為例， LINE 於2019年啟動「 LINE 數位當責計劃」，設⽴以下計畫：
- 「 LINE 訊息查證」官⽅帳號：⽤⼾可轉傳可疑訊息到官⽅ 帳號，讓串接在聊天機器⼈後端的查核機構進⾏查證
- 「公共事務」分類話題內：由⾏政院串連旗下隸屬中央的35個部會單位，即時澄清和國安、民⽣、災防相關的重⼤訊息
- LINE TODAY 的「謠⾔破解專區」：匯聚民間查核機構之 即時查證⽂和⾏政院澄清速報，提升真實訊息的擴散⼒。
(三)電視媒體與網路媒體的新聞⾃律比較分析
這裡先簡單說明《綱要》與《實踐準則》的主要差異，新聞頻道業者與網路業者的位置不同，因此其責任及行為規範也不同。新聞頻道業者是新聞的第一手製作者，需要保持公信力，所以其要求更高。而網路業者則像是公共論壇管理者，需要排除惡意訊息，維護溝通真誠性。
此外，根據法律規定，電視媒體具有建立自律規範機制的義務，而網路業者的自律規範密度則有待檢驗，尤其在演算法新聞推播方面，透明度更是關鍵。
以現⾏電視媒體採⾏的⾃律規範檢視網路媒體的⾃律機制，可能發現若⼲差異之處如下：
電視媒體 | 網路媒體 |
事實查核義務： 引⽤網路資料、外電消息、第三⽅影 ⾳素材時，必須先⾏查證資料來源之 真實性及正確性，且保留查證過程以 供查驗 | 未規定 |
來源揭露義務： 引⽤第三⽅資訊作為新聞報導素材 時，必須揭露消息來源 | 未規定 |
錯誤報導更正義務： 《衛星廣播電視法》第44條規定： 「對於衛星廣播電視之節⽬或廣告， 利害關係⼈認有錯誤，得於播送之⽇ 起，⼆⼗⽇內要求更正；衛星廣播電 視事業應於接到要求後⼗⽇內，在同 ⼀時間之節⽬或廣告中加以更正。衛 星廣播電視事業認為節⽬或廣告無誤 時，應附具理由書⾯答覆請求⼈。」 | 《實踐準則》特別註明，不實訊息並 不包括錯誤報導，故網路上出現報導 錯誤之情形，業者並不會主動更正。 |
違規罰則： 違反《衛星廣播電視法》第22條、第 44條規定時，主管機關得分別依同法 第58條、第52條第1項規定裁罰 | 違規無罰則 |
定期檢討報告： 《衛星廣播電視法》第22條規定： 「製播新聞或其他經主管機關指定之 衛星頻道節⽬供應事業，應建立⾃律 規範機制，獨立受理視聽眾有關播送 內容正確、平衡及品味之申訴。並應 定期向主管機關提出具體報告，並將 其列為公開資訊。」 | 無出具報告義務 |
綜上，《實踐準則》承諾持續更新不實訊息防制機制，其防制機制粗略可就事前、事中、事後區分其⼿段，藉由透過與《衛星廣播電視法》⾃律機制規範的比較，及將相關案例帶入現⾏網路業者的《實踐準則》進⾏檢視，可知道在新聞發佈後適時更正錯誤報導，以及定期公開或陳報檢討⾃律機制運作成效，是⽬前《實踐準則》尚缺漏的⼿段，⽅能夠真正落實遏⽌惡意訊息傳播之⽬標。
卓翊維律師簡介
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